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RegelsbergerWessels2005

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Bibliographische AngabenEdit

Regelsberger, Elfriede / Wessels, Wolfgang (2005): The evolution of the Common Foreign and Security Policy. A case of an imperfect ratchet fusion, in: Verdun, Amy / Croci, Osvaldo (eds), Institutional and Policy-making – Challenges to the EU in Wake of Enlargement, Manchester University Press, to be published

Der FusionsprozessEdit

Eine umfassende Analyse der Evolution der GASP bedarf der Untersuchung der vertragsrechtlichen Entwicklungen und der Vertragswirklichkeit.

Es zeigt sich, dass politische Aufmerksamkeit und personelle Ressourcen in einem Fusionsprozess nach Brüssel verlagert werden. Die nationalen Akteure verbinden sich dabei innerhalb eines horizontalen intergouvernementalen Rahmens. Die nationalen Ressourcen werden jedoch nicht wie in anderen Politikfeldern vergemeinschaftet. In internationalen Krisen tritt dieser Rahmen zugunsten von spezifischen nationalen Allianzen in den Hintergrund (Bsp. Irak-Krieg).


Die Logik hinter dem FusionsprozessEdit

Die Fusion der europäischen Außenpolitiken wird durch zwei Elemente bestimmt:

  1. Vertragsaushandlungen (= rechtliche Evolution)
  2. Sozialisierungs- und Lernprozesse (= reale Evolution)

Die EU Mitgliedstaaten haben die EPZ/GASP/ESVP geschaffen, weil das Pooling von nationalen Ressourcen diverse Vorteile wie mehr internationales Gewicht, größere Handlungsfähigkeit bei geringeren Kosten etc. verspricht.

Die Praxis zeigt, dass die ursprüngliche 'Entscheidung für Europa' wiederholt bestätigt wird: Bei externen Schocks aus dem internationalen System suchen die Mitgliedstaaten immer die außenpolitische Kooperation im Rahmen der GASP.

Diese Suche verläuft nicht zwangsläufig und immer erfolgreich. Aber die Mitgliedstaaten sind ständig bestrebt, einen effizienten und effektiven Rahmen für das gemeinsame Lösen von außenpolitischen/internationalen Problemen auf europäischer Ebene zu finden.

Warum tun sie das? Die Mitgliedstaaten glauben, die europäische Kooperation in der Außenpolitik diene ihren Interessen und Zielen. Es sind also weniger 'objektive' interne oder externe Ereignisse und Entwicklungen, die den Fusionsprozess erklären, sondern vielmehr die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten gelernt haben, die GASP als Positivsummenspiel wahrzunehmen.

Die nationalstaatlichen Interessen sind keine exogenen Variablen. Sie bilden sich in einem ständigen Lern- und Sozialisierungsprozess durch die enge Zusammenarbeit heraus.

Die GASP funktioniert daher vor allem deshalb (und vor allem dann), wenn sie von den nationalen und von den Gemeinschaftsakteuren als deren Selbstinteressen dienend wahrgenommen wird.

Da die GASP aufgrund dieser Lernprozesse zunehmend als wichtiger Rahmen zur Lösung außenpolitischer Probleme anerkannt wird, weitet man ihre Agenda aus, befasst sie mit neuen Problemen (Krisenintervention z.B.), schafft man neue Institutionen (der HR) und neue Akteure (Militärkommittee).

Die Mitgliedstaaten streben bei dieser Fortentwicklung der GASP einerseits immer größere Effizienz und Effektivität an. Andererseits streben sie ständig danach die ultimative nationale Kontrolle (das nationale Veto) zu wahren.

Dabei ensteht ein komplexes Mehrebenensystem ohne Transparenz und mit vielen Ineffizienzen und Ineffektivitäten. Diese offenbaren sich vor allem angesichts externer Schocks aus dem internationalen System. Diese systeminhärenten Schwächen wiederum stellen eine treibende Kraft für vertragliche Fortentwicklung und zur weitere Integration dar.

Die These der Ratchet Fusion geht von einer irreversiblen Evolution aus. Eine Disintegration oder Rückentwicklung der GASP würde ihr widersprechen.

Vertragsrechtliche Entwicklung: Ein Ratchet ProzessEdit

Die vertragsrechtliche Entwicklung der EPZ/GASP dokumentiert einen Ratchet Prozess. Die intergouvernementalen Konferenzen und Gipfel des Europäischen Rates haben die rechtliche 'Verfassung' dieses Politikbereiches fortwährend überarbeitet und dabei den Integrationsgrad in kleinen Schritten ständig erhöht.

Am Anfang der außenpolitischen Kooperation der EU Mitgliedstaaten standen präliminäre Kontakte zwischen den Regierungen.


Phase I: soft intergovernmental cooperation of national ressources on an informal basis

  • begrenzte, vage und mehrdeutige politische Selbstverpflichtungserklärungen


Phase II: hard intergovernmental pooling of national ressources in the treaties with unanimity in the Council

  • beginnt mit der verrechtlichung der EPZ in Form der GASP in der EEA1986/87
  • formales System mit ausdifferenzierten vertragsrechtlichen Kooperationsregeln, das ständig fortentwickelt wird


Phase III: vergemeinschaftete Instrumenten, supranationale Entscheidungen und starke Kompetenzen für EP, Komission und EuGH

  • Diese Stufe wurde bislang nicht erreicht.


Siehe auch die GASP/ESVP Chronologie.

Vertragswirklichkeit: Intensive Nutzung der GASP Institutionen und VerfahrenEdit

Die Vertragswirklichkeit ('living constitution') zeichnet sich durch folgende Entwicklungen aus:

  1. Die vertraglich geschaffenen Institutionen und Prozeduren werden - mit Ausnahme der bereits existierenden supranationalen Vertragselemente - intensiv genutzt.
  2. Zahl und Verschiedenheit der Akteure in der GASP/ESVP sind stark gewachsen. Mehr und mehr nationalstaatliche und Gemeinschaftsakteure nutzen ein immer weiter wachsendes institutionelles System.
  3. Der Policy Output der GASP hat im Vergleich zu dem der EPZ sowohl quantitativ als auch qualitativ (stärkere Ausdifferentierung) stark zugenommen.
  4. Hereinragen der ersten supranationeln Säule in die zweite intergouvernementale Säule wo immer die GASP den EG Haushalt in Anspruch nimmt.

AkteureEdit

  • PSK. Ist auf diplomatischer Ebene die Schlüsselinstitution für die GASP. Ihre Mitglieder sind hochrangige Botschafter/Beamte aus den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten in Brüssel. Sie arbeiten permanent in Brüssel und treffen sich zweimal wöchentlich. Diese intensive Zusammenarbeit hat den Entscheidungsprozess beschleunigt, die Koordination zwischen der ersten und zweiten Säule verbessert und die gemeinsamen europäischen Interessen gestärkt. Die intensiven Kontakte zwischen diesen GASP Akteuren hat das ein oder andere Mal den Einfluss traditioneller Akteure in den Außenministerien begrenzt oder verändert. Diese Europäisierung hat jedoch Grenzen. Der Irak-Krieg hat dies sehr deutlich gezeigt. Das PSK kann nicht funktionieren ohne den ständigen Kontakt zur Heimatzentrale, nicht ohne ihre Informationen und nicht ohne ihre Instruktionen.
  • Core Network. Auf der administrativen/technischen Ebene findet eine Europäisierung der diplomatischen Apparate statt. Die ständige Erweiterung der GASP Agenda hat zur Entstehung einer Vielzahl von Arbeitsgruppen für regionale oder funktionale Fragen geführt. Sie alle treffen sich mindestens zweimal im Halbjahr und berichten dem PSK.
  • Militärisches Kommitee. Die Entwicklungsdynamik in Fragen der ESVP hat zum institutionellen Wachstum der GASP beigetragen. Das MK besteht seit 2001 als permanente Einrichtung. Im Generalsekretariat des Rats der Europäischen Union sind darüber hinaus 130 Militäroffiziere angesiedelt. Es gibt Vorbereitungen für eine Art zivil-militärische Lenkungszelle unter dem Dach des Generalsekretariates.
  • HR. Der Hohe Repräsentant für die GASP wurde 1999 eingeführt. Der amtierende Javier Solana hat es verstanden die ihm zugewiesenen Kompetenzen intensiv und in Zusammenarbeit mit den jeweiligen Präsidentschaften zu nutzen. Innerhalb der GASP Hierarchie hat er seine Position gestärkt. Die Sondergesandten der EU arbeiten unter seiner Aufsicht und berichten ihm und dem PSK. Er genießt erhebliche Autorität innerhalb und außerhalb der EU. Er wird regelmäßig mit spezifischen Mandaten beauftragt und er nimmt an der Formulierung von Schlüsselfragen der GASP teil.

Policy OutputEdit

  • knapp 1500 Deklarationen im Jahr 2004 im Gegensatz zu weit unter 100 Deklarationen vor 1990; 161 Gemeinsame Aktionen im Vgl. mit 14 im Jahr 1994; 21 internationale Abkommen 2004 im Vgl. zu gar keinem in den 1990ern; siehe Tabelle in Regelsberger/Wessels (2004)
  • Die GASP Agenda hat eine globale Perspektive, die alle internationale Entwicklungen umfasst. Die EPZ Agenda beschränkte sich vor allem auf den arabisch-israelischen Konflikt und die KSZE.
  • Deklarationen sind das 'Arbeitspferd' der GASP. Verglichen mit früheren Texten zeugen sie von einem fortgeschrittenen und sich ständig weiter entwicklenden acquis politique. Das sagt allerdings nichts über die Handlungsfähigkeit (capacity to act) der EU aus.
  • diplomatische Interventionen bei Menschrechtsverletzungen haben stark zugenommen: von 175 (2000) auf 487 (2002)
  • bei 80 Prozent der UN-Resolutionen zwischen 1996 und 2002 haben die EU Mitgliedstaaten einheitlich gestimmt; in den 80ern lag diese Quote nur bei knapp 40 Prozent
  • gemeinsame Vorschläge der EU Mitgliedstaaten in der UNO, teilweise tritt die EU Ratspräsidentschaft als Sprecher für die EU Mitgliedsländer auf

Nutzung der InstrumenteEdit

  • Gemeinsame Positionen: wurden v.a. in Bezug auf die AKP Staaten entwickelt
  • Gemeinsame Aktionen: in den frühen 90ern v.a. Wahlbeobachter in Russland, Südafrika und den Besetzten Gebieten; heute v.a. Friedensschaffungs und -stabilisierungsarbeit der EU Special Representatives im Nahen Osten, Südosteuropa, Mazedonien, Bosnien, Afghanistan, das Gebiet der großen Seeen in Afrika und im Südkaukasus; außerdem EU-Unterstütung für die UN Administration im Kosovo, Hilfe beim Aufbau der albanischen Polizei und die EU Monitoring Mission in Serbien und Montenegro
  • Gemeinsame Strategien: Spielt eine Rolle bei der Herstellung von Kohärenz zwischen EG, GASP und Nationalstaaten. Wurde bisher aber nur dreimal genutzt (Russland, Ukraine, Mittelmeerstaaten). Ihr bisheriger Gebrauch wurde stark kritisiert. Sie gilt als allgemein unpraktisch in diplomatischen Beziehungen.

Vertragliche Möglichkeiten für Mehrheitsentscheidungen: Totes VertragswerkEdit

Die Entscheidungsprozesse der GASP verlaufen nach wie nach dem traditionellen intergouvernementalen Muster ab. Entscheidungen werden nach dem Konsensprinzip getroffen. Die - sehr begrenzten – rechtlichen Möglichkeiten zur Mehrheitsentscheidungen (Durchführungsbeschlüsse, Ernennung des HR) wurden nicht genutzt.

GASP Finanzierung durch EG BudgetEdit

Die EU Mitgliedstaaten haben sich entschlossen, Gemeinsame Aktionen der GASP aus dem EG Budget zu finanzieren. Grund waren das Bemühen um die Stärkung der operationellen Möglichkeiten der GASP zu erhöhen und die eigenen Haushaltsnöte zu Hause. Der so finanzierte Teil der GASP unterliegt damit aber den EG Haushaltsregeln und damit der Kontrolle von EU Parlament und Kommission. Deren Rolle wurde dadurch gestärkt und 1999 durch ein interinstitutionelles Abkommen zwischen Rat, EP und Komission formalisiert. Allerdings ist der Einfluss noch sehr begrenzt, da die GASP Ausgaben mit 47 Mil. Euro 2000 nur eine Bruchteil der Gesamtausgaben der EU für auswärtige Beziehungen ausmachen (4,8 Mrd. Euro).

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